理论探索 - 成都成华区城市街道综合管理体制改革实践与探索

成都成华区城市街道综合管理体制改革实践与探索

来源：中国机构编制网2015-03-23

    成都市成华区位于成都市区东北部，是成都五个中心城区之一，全区幅员面积108平方公里，是成都市面积最大的城区，辖14个街道办事处，常住人口94.08万。近年来，成都市成华区紧紧围绕转变街道职能，夯实城市发展基础，大力实施街道机构及配套改革。特别是2012年以来，成华区根据成都市第十二次党代会提出的构建与现代化和国际化城市发展相适应的城市基层管理体制和运行机制的要求，结合建设“民生成华”、“和谐成华”，坚持以实现社会管理和公共服务、经济发展服务职能“双加强”为目标，按照“条块结合，以块为主”的指导思想，全面启动和推进了旨在转变街道职能的综合管理体制改革。
    一、基本情况
    2012年2月，围绕推进街道综合管理体制改革，成华区在前期充分调研论证的基础上，以区委编委会的名义印发了《成华区街道办事处行政管理体制改革工作方案》，从深化街道机构改革、理顺区和街道两级工作运行体制机制、建立健全街道社区基层治理机制、探索社区网格化管理模式等方面明确了街道综合管理体制改革的11项任务，并配套出台《成华区街道机构改革方案》、《成华区社区网格化管理服务的实施意见》、《成华区2012年度街道目标绩效考核办法》、《关于调整街道财政管理体制的意见》等文件。通过近半年多的运行，初步实现了社会管理和公共服务、经济发展服务职能“双加强”的目标。
    二、主要做法
    （一）理顺职能职责，优化组织结构。按照“统一、高效、协调运转”的原则，对街道办事处公共服务、社会管理职能进行了职能归类，归并为内部管理类、社会建设类、城市管理类、社会管理类、城市化推进类（涉农街道）五大类职能。按照1个内设机构承担1类职能的要求，将原城区5个科室、涉农6个科室，重新设置为城区4个科室、涉农5个科室，精简了机构，避免了街道内设机构的职责交叉，方便了群众“一门办事”。结合强化街道公共服务职能，将街道下属事业单位调整为公共服务中心、文化活动中心和会计核算中心。同时，将经济发展职能从街道办事处独立出来，设立投资服务分中心，由街道党工委管理，专门承担街道现有经济发展职能并将原考核街道办事处抓经济、抓项目的目标考核内容全部调整到街道投资服务分中心进行单独考核，进一步优化了街道经济发展机制。
    （二）合理划分事权，推动行政管理权限下放。按照“减少部门对街道的管理事项，增加部门对街道的服务事项”的要求，积极推进简政放权，着力解决“权、责不一致”的问题，依据相关法律法规对区级部门、街道承担的行政职权、公共服务等事项进行了全面梳理，研究制定了区级部门下放街道、社区办理工作事项的目录清单，并对区级部门下沉街道、社区工作事项办理流程、权责关系进行了规范和明确。同时，按照严格准入、统一审核的要求，建立政务事项准入制度，明确了由“部门提交申请—相关部门集中审核—区政府审定”的政务事项下沉程序。目前，成华区已采取授权或委托等形式，将区级部门承担的有关民政事务、社会保险、计划生育等9大类63项工作事项下沉到街道办理，将住房保障、教育文体、综治维稳等9大类75项工作事项下沉到社区办理。
    （三）创新社会管理，提升街道综合管理效能。一是积极推进综合执法改革，围绕实现街道城市管理、社会治安综合治理、交通秩序“三加强”目标，将城市管理、社会治安综合治理、交通秩序管理三支执法力量整合，依托城管执法队成立街道综合执法队，在新鸿、府青等6个街道开展了综合执法改革试点，统一行使辖区城市管理违法行为行政执法、参与社会治安综合治理、协助维护辖区道路交通秩序等职责。二是积极探索社区网格化管理服务模式，统筹整合基层各类协管员、大学生志愿者、“两委”成员等力量，根据社区居民分布和人口构成等实际状况，按每个网格300户-500户的标准，将14个街道所属的97个社区划分两个片区400多个网格，并为每个网格配备2-3名网格员和1名责任人，采取“前后台互动、网格化服务”模式，由前台窗口（社区服务站）受理社区居民申办事项及政策咨询，后台网格管理员负责督促落实服务事项。三是完善城市社区居民自治机制，将社区自治组织向居民院落延伸，以居民院落为居民自治单元，通过建立完善社区院落居民自治组织，开展以物业服务为重点的居民院落自治服务，增强了居民的社会责任感和公民主体意识，实现居民院落成员自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
    （四）强化公共服务，推进基层综合服务便利化。依托社区网格，构建了“区-街道-社区-院落”四级市民服务体系，区级市民中心依托区政务服务中心，集办事服务、政民互动和信息资讯服务于一体。街道承上启下，着力强化综合服务、管理、社区服务指导职能。社区、院落两级市民服务站、点则主要开展医保社保、民政救助、养老、文化、助残、生育、教育等公共服务，开设市民讲堂、艺术画廊，开展少年之家、心理咨询等特色服务。同时，积极培育扶持社会组织发展，重点培育发展社区社会组织和公益服务类社会组织，鼓励社会组织和市场中介机构参与居家养老、文体娱乐、社会救助、社工服务等公益服务类事务。
    （五）注重配套改革，确保目标任务全面落实。为积极有序推进街道综合管理体制改革，确保各项改革目标任务圆满完成，成华区坚持统筹推进街道目标考核、公共财政体制、人员评价机制等配套改革，着力解决长期以来形成的街道重经济建设、轻社会管理与公共服务，街道与区级部门之间责、权、利不够明确，基层人员配置不够合理、作用发挥不够充分等问题，确保了街道权力与责任相一致、财力与事权相匹配、人力与任务相适应。
    三、主要成效
    （一）有效提升了公共服务质量和水平。街道综合管理体制改革实施后，成华区通过整合分散的公共服务职能、健全公共服务平台、培育社会组织承担部分公共服务、推行政府购买服务、探索组建社区服务联盟、提升社区网格化服务能力等措施，初步构建了“全域均衡”的公共服务体系，公共服务质量和水平得到明显提升，有力地推动了“民生成华”建设。《人民网》以《成都市成华区：打造社区网格化管理服务新模式，推进社会建设和管理创新》为题，深度报道了成华区在街道推行社区网格化管理服务工作的相关经验；探索的社区卫生中心和大医院之间的“双向转诊”模式得到了国务院医改办调研组的充分肯定。
    （二）有效提升了社会建设和管理水平。通过街道综合管理体制改革，实现了街道机构改革、街道综合执法、社区网格化管理服务和社区院落整治等改革的有机结合，提升社会建设和管理水平。一是通过街道办事处职能调整，使街道有了更多时间和精力从事社会管理和公共服务工作，进一步转变了街道职能。二是通过健全街道社区基层治理机制，使社区居委会有时间和精力按照自治组织的要求更好地履行职责，进一步强化了社区自治功能。三是通过发展社会组织，使社会组织成为有效承接政府职能转变的载体，进一步促进了政府职能归位。在全区大拆迁大建设、发展任务繁重的情况下，成华区保持了社会大局和谐稳定，有力地推进了“和谐成华”建设。
    （三）有效提升了经济发展水平。通过推进街道经济发展和社会管理、公共服务职能的相对分离，组建街道投资服务分中心对街道经济职能实行有效承接，使全区街道招商引资更专业、企业服务更优质，为区域经济又好又快发展提供了体制机制保障，推动了全区经济保持良好的发展势头。
    （四）有效提升了社区自治能力。通过街道工作向社区下沉，优化社区基层治理结构，让居民全方位参与社区建设，初步构建了社会广泛参与的“大社区”的工作格局和社区基层治理体系。目前，成华区在97个社区全面建立了居民议事会制度，在农民集中居住区建立了“居民代表联系户制度”，每个社区均设立了社区民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多数社区实行了“社区事务新闻发言人”制度，社区自治能力得到了不断加强。
    四、总结思考
    推进街道综合管理体制改革是转变政府职能、建设服务型政府的必然要求，也是一项系统工程，成华区在推进改革的过程中积极探索、大胆实践，并取得了初步成效，其主要坚持了以下原则和方法：一是坚持将统筹兼顾、稳步推进作为改革坚持的重要原则。重点针对改革涉及面广、政策性强的特点，着力抓好改革统筹协调，注重试点先行、逐步扩大，切实做到在总结经验的基础上不断深化。二是坚持将优化机构设置作为改革成功的关键。按照“精简、统一、效能”的要求，合理设置街道机构，实现“职能科学、结构优化、权责匹配”，切实促进街道职能向强化社会管理和公共服务、优化经济发展机制等转变。三是坚持将创新基层社会管理和公共服务方式作为推进改革的有效途径。注重集中民智、凝聚民力，采取培育扶持等有效措施，引导社会组织广泛参与社会管理和公共服务，充分发挥人民群众在参与社会管理和公共服务中的主体作用，推动社会管理和公共服务机制向多元主体、多方参与的转变。四是坚持将抓好相关配套作为改革成功的重要保证。针对改革配套性强的特点，建立健全推进改革的协调机制，着力完善基层社会管理、公共财政体制、目标考核等配套政策，切实为顺利推进改革提供有力保障。

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